DESCARGAR ARTÍCULO COMPLETO EN PDF.
Introducción. El conflicto entre seguridad jurídica y principio de legalidad
En el núcleo de la controversia suscitada por la aplicación de un tipo incrementado del Impuesto sobre Bienes Inmuebles de naturaleza urbana (IBI) a los garajes por parte del Ayuntamiento de Barcelona, reside una tensión clásica del Derecho Administrativo, como es la colisión entre el principio de seguridad jurídica, manifestado en la firmeza de los actos administrativos no recurridos en tiempo y forma, y el principio de legalidad, que exige que toda actuación pública tenga una cobertura normativa válida.
El caso barcelonés sirve como paradigma para analizar cómo el ordenamiento jurídico resuelve esta dicotomía cuando el fundamento mismo de la actuación administrativa, como es la Ordenanza fiscal, o más concretamente determinados preceptos de la misma son declarados nulos de pleno derecho.
El origen de la controversia. La ilegalidad del artículo 7.2 de la Ordenanza Fiscal
El Ayuntamiento de Barcelona estableció, a través del artículo 7.2 y el anexo I de su Ordenanza Fiscal reguladora del IBI, un tipo de gravamen específico incrementado (1%), en lugar del general que actualmente es del 0’66%, para los inmuebles urbanos destinados a «garaje-estacionamiento».
Esta práctica establecida también por otros Ayuntamientos de todo el Estado, como el de Madrid, fue declarada ilegal por Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 31 de enero del 2023, (Roj: STS 412/2023), que se pronunció en los siguientes términos,
Por tanto, no es admisible la imposición de tipos diferenciados para usos combinados o de segundo y sucesivos grados distintos de los que figuran en la columna de «usos» del referido cuadro (la norma 20 del RD 1020/1993 de 25 de junio contiene el cuadro de coeficientes del valor de las construcciones y recoge 10 usos: residencial, industrial, oficinas, comercial, deportes, espectáculos, ocio y hostelería, sanidad y beneficencia, culturales y religiosos y, finalmente, edificios singulares. Por tanto, la norma 20 no recoge como uso el de «aparcamiento», lo que significa que el Ayuntamiento de Barcelona al aplicar el tipo de gravamen diferenciado del 1% a estos inmuebles, está infringiendo el art. 72.4 del TRLHL).
Distintos pronunciamientos judiciales posteriores, como han sido las sentencias de la Sección Primera de la Sala Contencioso-Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 28 de septiembre de 2.023, recurso núm. 1733/2023 (ECLI:ES:TSJCAT:2023:8385) y la de 5 de junio de 2.024, recurso núm. 687/2024, (ECLI:ES:TSJCAT:2024:4945) han estimado sendas cuestiones de ilegalidad promovidas respectivamente por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo números 3 y 5 de Barcelona respecto de las Ordenanzas Fiscales del Ayuntamiento de Barcelona reguladoras del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, aplicables a los ejercicios 2021 y 2.022, cuyo artículo 7 tenía la misma redacción desde el año 2017, y han llegado a la conclusión de que la creación de esta categoría de uso «ex novo», al margen de la normativa catastral, constituía un «manifiesto desbordamiento de la legalidad».
A partir de aquí se abre para los contribuyentes, según autoriza la propia Ley General Tributaria, la posibilidad de revisar unas liquidaciones firmes, promoviendo su revisión, pues no obstante constituyen actos tributarios dictados en aplicación de un precepto de la ordenanza fiscal afectado de nulidad radical, que han producido una lesión efectiva con infracción del propio principio de capacidad económica que constituye un límite a la obligación de contribuir, y también del de interdicción de la confiscatoriedad recogido en el propio artículo 31.1 de la Constitución.
Es la necesidad de evitar que permanezca esta infracción lo que debe permitir abrir la vía de la revisión de aquellos actos tributarios, sin que exista ningún interés jurídico de prevalente protección que se oponga a la misma, y más cuando la seguridad jurídica lo que debe garantizar es la revocación de los efectos de los actos que de otra forma perpetuarían la lesión de principios constitucionalmente protegidos, siempre que se haga dentro de un tiempo ponderado, que en este caso fuera el de los cuatro años dentro de los cuales se debe permitir recuperar lo que ha sido indebidamente pagado.
La tesis de la Administración. La inatacabilidad de los actos firmes
A pesar de que el Ayuntamiento de Barcelona cesó en la aplicación de este tipo incrementado a partir del año 2024, mantiene su negativa a devolver las cuotas ingresadas en exceso durante los ejercicios anteriores no prescritos, amparándose en la figura de los «actos firmes y consentidos».
Este argumentario niega pues toda posibilidad de obtener la devolución de ingresos efectuados en virtud de una liquidación tributaria firme derivada de una ordenación reglamentaria posteriormente declarada nula, a través de un procedimiento de revisión iniciado a instancia del contribuyente interesado.
El planteamiento del Ayuntamiento supone obviar si concurre o no causa de devolución de ingresos indebidos, decisión que dada la firmeza de las liquidaciones, pasa necesariamente por decidir si aquellos actos tributarios firmes son o no recuperables por alguno de los motivos recogidos en el artículo 219.1 de la Ley General Tributaria.
No obstante el artículo 221.3 de dicha Ley, comporta que solicitada por el contribuyente la devolución de ingresos indebidos respecto de un acto firme de aplicación del tributo, obliga a la Administración a resolver, decisión que pasa necesariamente por determinar si aquellos actos firmes son o no revocables por infringir manifiestamente la Ley, que es lo que aquí sucede.
La posición municipal se basa en una interpretación formalista de la firmeza administrativa. Sostiene que las liquidaciones tributarias que no fueron impugnadas dentro de los plazos legales han adquirido firmeza y, por tanto, devienen inatacables. Esta línea argumental prioriza la estabilidad de las situaciones jurídicas y la seguridad jurídica, considerando que la falta de impugnación en su momento por parte del contribuyente convalida el acto tributario de liquidación, independientemente de la legalidad de la norma que le daba cobertura.
La prevalencia del principio de legalidad. La eficacia “ex tunc” de la nulidad
La doctrina jurídica y la jurisprudencia más reciente han consolidado una interpretación que desmonta el argumento municipal, priorizando el principio de legalidad material sobre la firmeza formal, y en este sentido señalamos,
Primero.- Firmeza no equivale a inmunidad. Como señala la Sentencia núm. 20/2026, de 19 de enero de 2.026, de la Sección Contenciosa del Tribunal de Instancia de Barcelona, «firmeza no equivale a inmunidad frente a la revisión». La firmeza de un acto es, precisamente, el presupuesto para la incoación de los procedimientos especiales de revisión regulados en los artículos 216 a 219 de la Ley General Tributaria (LGT). Sostener lo contrario supondría vaciar de contenido dichos preceptos, diseñados precisamente para corregir vicios de grave entidad en actos que ya no son susceptibles de recurso ordinario. Ya la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña nº 607/2016, de 9 de junio de 2016 apuntaba esta idea al señalar que, si un ingreso indebido deriva de un acto firme, su devolución no puede obtenerse por el procedimiento ordinario, sino que debe canalizarse a través de los procedimientos especiales de revisión, lo que fue confirmado por las Sentencias del mismo Tribunal de 8 de septiembre de 2023 y 5 de junio de 2024.
Segundo.- La propagación de la nulidad de la norma al acto de aplicación. La declaración de nulidad de una disposición general, como una ordenanza fiscal, tiene efectos ex tunc, es decir, retroactivos a su entrada en vigor. Como recuerda la sentencia del Tribunal Supremo 614/2024, de 11 de abril, a diferencia de la derogación que solo tiene efectos hacia el futuro, la nulidad implica que la norma nunca existió válidamente en el ordenamiento jurídico. En consecuencia, los actos administrativos dictados en aplicación de esta norma nacen con un vicio de invalidez estructural. El elemento que legitima un acto no es su firmeza, sino «su fundamento en una norma que le dé cobertura jurídica». Si esta cobertura es declarada nula, el vicio se extiende al acto de aplicación.
Recordemos que de la Ordenanza Fiscal núm. 1.1 del Ayuntamiento de Barcelona en las sucesivas versiones desde el año 2.017, aunque incluyan alguna modificación y se publique cada año, no desvirtúa que la infracción legal que justifica la nulidad “es la misma desde su primigenia incorporación al texto de la Ordenanza”, y por tanto desde una misma regulación que se encuentra afectada de la misma causa de ilegalidad y nulidad.
Tercero.- Los mecanismos de revisión de actos nulos. La LGT ofrece vías específicas para estos supuestos. La Sentencia núm. 20/2026 antes mencionada identifica claramente las causas de nulidad de pleno derecho del artículo 217.1 de la LGT aplicables al caso:
- Artículo 217.1.e) LGT: Se ha prescindido materialmente del procedimiento legalmente establecido, ya que exigir un tributo sin un tipo impositivo válido supone ignorar el núcleo del principio de legalidad tributaria.
- Artículo 217.1.f) LGT: El Ayuntamiento obtuvo ingresos tributarios sin el requisito esencial de habilitación legal, lo que constituye una adquisición patrimonial sin causa jurídica válida, asimilable a un enriquecimiento injusto.
Esta interpretación ha sido decisivamente reforzada por las sentencias del Tribunal Supremo núm. 279 de 4 de marzo de 2022 y núm. 339/2024, de 28 de febrero, que establecen que «resulta posible acordar la revisión de oficio por nulidad respecto de liquidaciones tributarias firmes».
…“En el supuesto que contemplamos, ya se ha dicho, el interesado ha ejercitado la acción de devolución de ingresos indebidos. No hay duda que en estos casos, la norma aplicable reconoce a los interesados la facultad de accionar la misma «a instancia del interesado», y ante un acto firme «instando o promoviendo la revisión del acto», en este caso, mediante la revocación. En el procedimiento de devolución de ingresos indebidos, en el que se inserta el art. 221.3, la revocación posee carácter instrumental”.
La responsabilidad patrimonial como vía alternativa
Adicionalmente, puede plantearse una vía alternativa o complementaria, como es la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración. La decisión municipal de crear una categoría de inmuebles al margen de la normativa catastral para aplicar un tipo incrementado constituye un «funcionamiento anormal» de la Administración en el ejercicio de su potestad reglamentaria. Este funcionamiento ha generado un daño antijurídico y económicamente evaluable a los contribuyentes, que no tenían el deber de soportarlo. Esta vía permite reclamar una indemnización por los perjuicios sufridos, incluso en supuestos en los que los actos hubieran sido confirmados por sentencia judicial firme, superando el obstáculo de la cosa juzgada.
Conclusión
El análisis doctrinal y jurisprudencial evidencia que la argumentación del Ayuntamiento de Barcelona sobre la inatacabilidad de los «actos firmes y consentidos» no puede prevalecer ante una vulneración tan flagrante del principio de legalidad tributaria. La nulidad de pleno derecho de la ordenanza fiscal contamina de origen las liquidaciones practicadas bajo su vigencia, convirtiendo los pagos realizados en ingresos indebidos.
La jurisprudencia reciente del Tribunal Supremo ha consolidado las vías de revisión de oficio o a instancia de parte previstas en la LGT como el mecanismo adecuado para restaurar la legalidad y garantizar el derecho de los contribuyentes a la devolución de las cantidades ilegítimamente exigidas, dentro del plazo de prescripción de cuatro años. La seguridad jurídica no puede amparar el enriquecimiento injusto de la Administración ni perpetuar los efectos de actos dictados sin una cobertura legal válida.
El presente artículo es meramente divulgativo y no supone asesoramiento ni compromiso de actualización.
Para más información o asesoramiento, contacte con info@fernandezadvocats.es