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A pesar de tratarse de un proyecto legislativo que ha ido dando pasos desde hace bastante tiempo¹, el texto del Anteproyecto de Ley de la Ocupación Pública Catalana que se está impulsando para su aprobación este año 2026 pretende ser una reforma estructural de gran alcance que pretende modernizar la Administración en Cataluña. Más allá de una simple actualización normativa, la iniciativa que ha dado a conocer paulatinamente el Gobierno de la Generalitat², y que ya ha entrado en su fase final, busca implantar un nuevo modelo de gestión de recursos humanos, homogéneo y adaptable a las necesidades de la Administración Pública del siglo XXI. Hay que tener en cuenta que, a día de hoy, existe un gran número de personas que forman parte de este sector público de Cataluña, por lo que es una norma que debe tener y, de aprobarse, tendrá una afectación directa en las relaciones que deban mantener estas personas con sus respectivas Administraciones y Entidades empleadoras.
A continuación, se analizan sus aspectos más innovadores y los retos jurídicos que, a nuestro criterio, plantea el Anteproyecto, en base al último texto que se ha dado a conocer, y también con el informe jurídico final de la Asesoría Jurídica.
¹ Esta iniciativa se encontraba inicialmente incluida en el Plan Normativo del Gobierno de la Generalitat de Cataluña para los años 2021-2023 como iniciativa que se preveía tramitar. Con posterioridad, dado el fin de la XIV Legislatura, la iniciativa se encuentra incluida en el Plan Normativo del Gobierno de la Generalitat de Cataluña para el año 2025, aprobado por Acuerdo GOV/265/2024, de 23 de diciembre.
² Se puede consultar en el siguiente enlace del web oficial del Gobierno de la Generalitat de Cataluña:
https://governobert.gencat.cat/ca/transparencia/normativa-i-informacio-interes-juridic/normativa/normativa-en-tramit/pre/en-tramit/Avantprojecte-de-llei-docupacio-publica-catalana
1. Ejes principales de la reforma
i) Creación de un marco legal común y más homogéneo
El objetivo principal es superar la dispersión normativa actual, estableciendo un marco jurídico común para todas las administraciones públicas catalanas: la Administración de la Generalitat, las administraciones locales y las universidades públicas. Esta homogeneización pretende garantizar la cohesión del sistema, facilitar la coordinación de políticas de personal y asegurar un tratamiento más equitativo para todos los empleados públicos, siempre respetando la autonomía local y universitaria.
ii) Planificación estratégica de los RRHH en la Administración Pública catalana
La ley impulsa un cambio de paradigma, pasando de una gestión reactiva a una planificación proactiva. Se introducen los planes estratégicos y operativos de recursos humanos como herramientas clave para la optimización de las plantillas. Estos planes permitirán analizar las cargas de trabajo, identificar perfiles profesionales necesarios, prever necesidades futuras (como el relevo generacional) y diseñar medidas específicas de promoción, formación y movilidad.
iii) Movilidad interadministrativa y el rol reforzado de la EAPC
Esta es, quizás, una de las novedades más significativas. Se diseña un sistema para facilitar la movilidad voluntaria del personal funcionario entre las diferentes administraciones. La Escuela de Administración Pública de Cataluña (EAPC) asume un papel central, ya que será la encargada de gestionar un sistema de acreditaciones que habilitará para esta movilidad. Esta acreditación se podrá obtener mediante la superación de procesos selectivos gestionados por la EAPC o a través de pruebas específicas. La movilidad efectiva, sin embargo, requerirá la suscripción de convenios de colaboración entre las administraciones de origen y de destino.
iv) Carrera profesional horizontal y evaluación del desempeño
Se introduce y se apuesta por un modelo de carrera profesional horizontal, que consiste en la progresión en un sistema de tramos sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo. Esta progresión no será automática por antigüedad, sino que estará directamente vinculada a un sistema de evaluación del desempeño. Este sistema medirá de manera objetiva el rendimiento, la conducta profesional y el logro de resultados. La obtención de un resultado favorable en la evaluación será requisito para progresar en la carrera horizontal y tendrá efectos en la percepción de complementos retributivos, como el nuevo complemento de rendimiento.
La carrera horizontal no es, en sí misma, una novedad. La verdadera novedad del Anteproyecto radica en su voluntad de implementación concreta, sistemática y universal para todas las administraciones públicas catalanas, y en su vinculación directa con un nuevo modelo de gestión. Según la redacción del Anteproyecto, los aspectos innovadores son:
- El nuevo sistema de carrera horizontal está diseñado para sustituir el antiguo sistema de reconocimiento y consolidación de grado personal. La Disposición Transitoria Tercera del Anteproyecto establece que el sistema de grado personal se mantendrá vigente solo “hasta que no se implemente la carrera profesional horizontal”. Esto supone un cambio de paradigma.
- La progresión en los tramos de la carrera horizontal no será automática por antigüedad. Se exige explícitamente una “evaluación favorable del desempeño” y se valora la experiencia y la aportación de valor.
- El Anteproyecto pretende crear un sistema común o, como mínimo, con criterios homogéneos para todas las administraciones públicas catalanas (Generalitat, entes locales, universidades). El artículo 79.8 facultaría al Gobierno para determinar criterios comunes para “facilitar la movilidad interadministrativa y el reconocimiento mutuo de los diferentes tramos”.
En conclusión, si bien el concepto ya existía, la innovación del Anteproyecto es pasar de la previsión legal genérica a un modelo concreto, universal para Cataluña, y basado en el mérito y el rendimiento evaluado, en sustitución de un sistema anterior más ligado a la antigüedad.
v) Modernización de los instrumentos de gestión
v) Modernización de los instrumentos de gestión
El Anteproyecto busca flexibilizar las herramientas tradicionales de gestión. Las Relaciones de Puestos de Trabajo (RPT) se simplifican para hacerlas más ágiles. Además, se prevé la posibilidad de crear instrumentos de gestión complementarios más flexibles para adaptarse con mayor facilidad a las necesidades organizativas cambiantes, incluyendo la gestión de puestos de carácter temporal o coyuntural.
Las herramientas de gestión de personal que el Anteproyecto moderniza ya tenían una larga tradición en la normativa de función pública. Es evidente que, a día de hoy y desde hace mucho tiempo, las Relaciones de Puestos de Trabajo (RPT) son el instrumento clásico de ordenación de los RRHH en las Administraciones Públicas. No solo porque estaban previstas en el artículo 74 del TREBEP y en la normativa catalana anterior, como el artículo 29 del Decreto Legislativo 1/1997, y también en la normativa reglamentaria local (Decreto 214/1990), entre otras. Igualmente, la planificación de recursos humanos también tiene antecedentes. El artículo 69 del Decreto legislativo 1/1997 ya hablaba de los “planes de ocupación” para la óptima utilización de los recursos humanos.
La innovación, pues, no la debemos encontrar en la creación de estas herramientas, sino en su profunda modernización, flexibilización y enfoque estratégico.
El Anteproyecto reconoce la rigidez de las RPT tradicionales. Por ello, según el artículo 43, crea los “instrumentos de gestión de los puestos de trabajo” como una herramienta complementaria y más flexible. Como se indica en la exposición de motivos, se busca que estos instrumentos permitan “adaptarlo con mucha más facilidad a sus necesidades organizativas”.
Por otra parte, el Anteproyecto va más allá de los antiguos “planes de ocupación”, sino que aborda los Planes de recursos humanos (estratégicos y operativos), estableciendo la obligación para las administraciones de aprobar uno como mínimo cada cuatro años. Estos planes deberían tener un contenido mucho más amplio y estratégico, incluyendo análisis de cargas, identificación de perfiles, previsiones sobre teletrabajo, medidas de movilidad, etc. Aun así, en la práctica, existe un alto riesgo de falta de cumplimiento generalizado de estos propósitos, especialmente en lo que respecta al sector público local.
Igual que con la carrera horizontal, uno de los objetivos principales es establecer un marco común para todas las administraciones públicas catalanas, tal como se desprende del objeto y principios de la ley (artículos 1 y 2). Esto busca superar la dispersión normativa y facilitar la coordinación y la movilidad.
En resumen, el Anteproyecto no inventa la carrera horizontal ni las herramientas de gestión de personal, pero sí que las transforma de manera sustancial. La principal innovación es la creación de un modelo integral, homogéneo y moderno para toda la ocupación pública catalana, donde la carrera profesional se vincula al rendimiento y las herramientas de gestión de personal.
2. Retos jurídicos y consideraciones críticas
Junto al Anteproyecto también se ha dado a conocer el informe jurídico final de la Asesoría Jurídica, que pone de manifiesto diversas cuestiones clave que podrían condicionar la tramitación y la eficacia de la futura ley:
A) Ausencia de negociación sindical en sentido formal
El informe jurídico reitera que, a pesar de haber existido un “espacio de diálogo” con los sindicatos, este no sustituye el trámite preceptivo de negociación sindical formal exigido por el artículo 37.1 del Texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP). El argumento de la unidad impulsora sobre la inexistencia de una mesa de negociación común para todas las administraciones catalanas no se acepta como eximente. Esta omisión constituye un vicio de procedimiento en la fase prelegislativa que, si bien probablemente no comportaría la nulidad de la ley una vez aprobada por el Parlamento, sí que puede suponer un incumplimiento de las reglas de buen gobierno y podría generar conflictividad en su aplicación.
B) Interdependencia normativa con la Ley de la EAPC
El Anteproyecto otorga funciones esenciales a la EAPC para su implementación, pero la regulación específica de esta entidad se tramitará en una ley separada. El informe jurídico advierte y pone de relieve el riesgo de incertidumbre jurídica si la aprobación de ambas normas no se produce de manera coordinada. Las previsiones del Anteproyecto podrían quedar sin eficacia práctica si la futura ley de la EAPC no se ajusta a las competencias que ahora se le atribuyen. Por ello, se recomienda incluir disposiciones transitorias que regulen esta situación para evitar vacíos normativos.
C) Justificación del silencio administrativo desestimatorio
La Disposición Adicional Decimoctava establece el silencio administrativo negativo para determinados procedimientos en materia de personal, incluidos los de selección y provisión. El informe jurídico aclara que esta no es una consecuencia automática, sino una excepción voluntaria a la regla general del silencio positivo. Su justificación radica en la necesidad de salvaguardar los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad (artículos 23.2 y 103 CE), ya que un silencio positivo podría generar derechos de acceso a la función pública sin la debida concurrencia competitiva.
Además, y a pesar de lo anterior, procede añadir que en materia de silencio administrativo se detectan también algunas incoherencias que podrían estar ya superadas, como por ejemplo el hecho de pretender el silencio negativo de solicitudes de prolongación de permanencia en el servicio activo, cuando el Tribunal Supremo viene postulando lo contrario (vid. STS, Sala Tercera, nº 1638/2023, de 5 de diciembre), y en cualquier caso, es algo que revierte en contra del deber de eficacia y del derecho a obtener una respuesta motivada de este tipo de resoluciones, que resulta una exigencia del propio TREBEP (artículo 67.3) y del propio contenido del Anteproyecto (artículo 73), y tampoco parece que esté justificado en este caso el hecho de establecer un silencio desestimatorio.
Con independencia de lo anterior, y a nivel de medidas de control de la temporalidad, el Anteproyecto resulta altamente impreciso, a través de una genérica Disposición Adicional Segunda que tan solo determina que las AAPP son responsables de cumplir y velar por el cumplimiento de la normativa sobre temporalidad (ya sea funcionarial o laboral), dejándolo a sus respectivos “criterios de actuación”. No establece nada nuevo ni innova tampoco el contenido práctico del TREBEP en esta materia, ya que no se establecen tampoco medidas concretas sancionadoras, perdiéndose, pues, una oportunidad de poder determinar legislativamente medidas sancionadoras específicas, a la luz de los propósitos de la Directiva Comunitaria y Acuerdo Marco, y de la última jurisprudencia del TJUE.
Como omisiones en la ordenación de los RRHH del siglo XXI, se quiere destacar que el Anteproyecto pierde también una oportunidad de regulación o previsión de medidas positivas con el propósito de mantener talento sénior en el sector público catalán, echándose en falta medidas o incentivos para profesionales del sector público de gran bagaje, experiencia y capacitación para el servicio público, limitándose a recoger el mandato de prohibición de discriminación por razón de edad, pero ya como un principio genérico de actuación, inspirado en la regulación básica y también en el propio marco constitucional.
3. Otras novedades de interés
Existen también otras baterías de medidas y planteamientos interesantes contenidos en el Anteproyecto, y destacamos dos de relevancia:
- Régimen jurídico del personal laboral indefinido:
La Disposición Adicional Primera establece, por primera vez, un régimen jurídico para el personal laboral indefinido no fijo por sentencia judicial y para el personal laboral fijo condicionado (procedente de subrogaciones). Esta medida aporta una seguridad jurídica necesaria a situaciones laborales consolidadas en el sector público. - Introducción del teletrabajo:
El articulado prevé el teletrabajo como modalidad de prestación de los servicios a distancia, precisando que debe ser expresamente autorizado, con carácter voluntario y reversible, siempre supeditado a las necesidades del servicio, sin convertirse en un derecho de los empleados públicos. Se refuerza el contenido obligacional, estableciendo la máxima diligencia del personal que preste estos servicios, al igual que los que los presten de manera presencial. - Creación del Portal de la Ocupación Pública Catalana:
Se pretende crear un portal único para centralizar y dar publicidad a todas las ofertas de trabajo de las administraciones públicas catalanas, mejorando la transparencia y facilitando el acceso a la ciudadanía.
4. Mirada al sector público local
Ya hemos dicho que el Anteproyecto no es una norma exclusiva para la Generalitat de Cataluña, sino que nace con la vocación de ser un marco legal común para todas las administraciones públicas catalanas. Esto incluye de lleno a los ayuntamientos, consejos comarcales, diputaciones y sus organismos dependientes. Esta voluntad homogeneizadora, no obstante, se modula con un respeto explícito a la autonomía local.
El Anteproyecto busca superar la dispersión normativa actual, con una pretendida unificación de conceptos y encontrar una base común en Cataluña. No obstante, la ley preserva los espacios propios de la autonomía local y universitaria y las habilita para desarrollar e implementar sus propias políticas de gestión de los recursos humanos. Esto implica que, sobre la base común de la ley, cada ayuntamiento o consejo comarcal podrá adaptar los instrumentos a sus necesidades específicas, siempre dentro del marco general.
Uno de los propósitos de la nueva ley es que las entidades locales deberán adaptar sus Relaciones de Puestos de Trabajo (RPT) hacia el nuevo modelo, que las simplifica. Además, podrán crear “instrumentos de gestión de los puestos de trabajo” complementarios y más flexibles para necesidades temporales o cambiantes, y también la obligación de aprobar planes de recursos humanos (estratégicos y operativos) como mínimo cada cuatro años. Estos planes van más allá de los antiguos “planes de ocupación” y exigen un análisis profundo de cargas de trabajo, perfiles necesarios, teletrabajo, etc.
Precisamente, uno de los grandes desafíos será la permeabilización del sector local en estos propósitos. Para hacerlo, el Anteproyecto prevé medidas de apoyo, como el establecimiento de asesoramiento y asistencia técnica para las administraciones locales con menor capacidad económica y de gestión (en puridad, no se innova del marco actual, donde ya existe apoyo ex lege al sector público local y municipal), y se flexibilizan algunas obligaciones para los municipios de menos de 5.000 y de 20.000 habitantes (Disposición Adicional Sexta).
La movilidad interadministrativa también se vería impactada por los propósitos de la ley, dado que un funcionario de un ayuntamiento podrá obtener una acreditación gestionada por la Escuela de Administración Pública de Cataluña (EAPC) que lo habilitará para desplazarse a un puesto de trabajo en la Generalitat, una universidad o otro ente local.
En lo que respecta a las oportunidades de carrera, se abre un abanico de posibilidades para el desarrollo profesional del personal local, que hasta ahora estaba mucho más limitado a la promoción interna dentro de su propia entidad.
Finalmente, también se prevén medidas tendentes a la atracción de talento, como incentivos para la provisión de puestos de trabajo de difícil cobertura (Disposición Adicional Séptima), pero que cuenta con una regulación francamente parca y genérica, e incluso con ciertas dudas de encaje normativo en alguna de las medidas que se apuntan, como la inclusión de un “complemento específico de ruralidad”, sin contar tampoco con un catálogo de medidas concretas, ya que se habla genéricamente de incentivos “administrativos, profesionales o económicos”, por lo que se deja a criterio de las entidades locales rurales la definición de estos “incentivos” que presenten problemas de cobertura. Esta DA 7ª también parece apuntar al teletrabajo como medida de incentivo para la cobertura de necesidades en el ámbito rural de difícil cobertura cuando, precisamente, la no presencia y la indisponibilidad física del personal es una parte del problema operativo y práctico del día a día de estas Administraciones Locales.
Ciertamente, se trata de un problema complejo y un reto legítimo a abordar, pero con poca definición normativa al respecto.
En lo que respecta a la carrera, cada entidad local debería implementar un sistema objetivo para llevar a cabo la evaluación del desempeño, lo que seguramente será un reto más que considerable y de difícil cumplimiento.
5. Comentario crítico final
El Anteproyecto de ley que se ha dado a conocer representa una apuesta decidida por una transformación profunda y necesaria de la ocupación pública en Cataluña. Sus propuestas son innovadoras y buscan crear una administración más eficiente, profesional y cohesionada. No obstante, su éxito dependerá también en buena parte de la capacidad para poder resolver adecuadamente los retos jurídicos señalados durante su tramitación, especialmente en lo que respecta al cumplimiento del trámite de negociación sindical y a la coordinación con la futura normativa de la EAPC, con el fin de garantizar la plena eficacia y seguridad jurídica del nuevo modelo que se pretende imprimir en algunos ejes de mejora.
No obstante, este Anteproyecto, si acaba convirtiéndose en una ley, será un marco general que deja en el aire retos pendientes en materia de RRHH (sanciones al abuso de la temporalidad, medidas de mantenimiento de talento sénior, etc.), pero también muchos otros aspectos clave pendientes de un desarrollo reglamentario posterior, lo cual supone un reto considerable. Aspectos centrales de la reforma, como la carrera profesional horizontal, la evaluación del desempeño, el sistema de acreditación para la movilidad o los instrumentos de gestión flexibles, requieren un desarrollo reglamentario exhaustivo para ser operativos. Por tanto, dada la comprensible complejidad y el volumen de reglamentos necesarios, pueden provocar retrasos significativos en la aplicación efectiva y eficaz de las principales innovaciones de la ley.
En conclusión, el Anteproyecto de ley de la ocupación pública catalana, a pesar de ser una iniciativa modernizadora con propuestas innovadoras, presenta carencias significativas en su tramitación y técnica legislativa, así como también retos importantes para su implementación y/o desarrollo reglamentario. La resolución de estas cuestiones será determinante para garantizar la seguridad jurídica y la eficacia real de la reforma.
El presente artículo es meramente divulgativo y no supone ni asesoramiento ni compromiso de actualización.
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