Título falso, nombramiento nulo: Comentario al Dictamen CJA nº 55/2026 de 19 de febrero
Un reciente dictamen de la Comisión Jurídica Asesora (CJA) ha dado luz verde al Ayuntamiento de Barcelona para declarar la nulidad de pleno derecho del nombramiento de una funcionaria de carrera que accedió a su plaza, presuntamente, con un título académico manipulado. El caso, que se inició a raíz de una comunicación en la Buzón Ético y de Buen Gobierno, pone de manifiesto la importancia de los requisitos esenciales en el acceso a la función pública y la contundencia de los mecanismos de revisión de la Administración.
1. Los hechos
El caso se remonta a diciembre de 2023, cuando el alcalde de Barcelona nombró a varios funcionarios de carrera que habían superado un proceso de estabilización, incluyendo a la funcionaria objeto del expediente de revisión. Más de un año después, en febrero de 2025, una comunicación en la Buzón Ético y de Buen Gobierno del Ayuntamiento alertó que la funcionaria podría haber presentado un título académico manipulado. Tras una investigación interna, que incluyó consultas al Ministerio de Educación, Formación Profesional y Deportes, se confirmó que no constaba ningún título a nombre de la interesada. Además, se detectaron indicios de falsedad documental que fueron comunicados a la Fiscalía. A raíz de estos hechos, el Ayuntamiento inició un procedimiento de revisión de oficio para anular el nombramiento de la funcionaria.
2. El fundamento jurídico de la revisión: la falta de un requisito esencial (art. 47.1.f LPAC)
El Ayuntamiento fundamentó su actuación en el artículo 47.1.f) de la Ley del Procedimiento Administrativo Común (LPAC). Este precepto establece que son nulos de pleno derecho los actos administrativos «por los cuales se adquieren facultades o derechos cuando no se tengan los requisitos esenciales para adquirirlos». La CJA, en su dictamen, confirma que la posesión de la titulación académica exigida en una convocatoria no es un mero trámite, sino un «requisito esencial». Su ausencia provoca un «choque cualificado» con el ordenamiento jurídico que impide que el acto de nombramiento nazca de manera válida. El órgano consultivo recuerda su doctrina consolidada (recogida, entre otras, en el Dictamen CJA nº 260/2021), donde se afirma que la falta de titulación es una causa de nulidad de pleno derecho.
3. La defensa de la funcionaria y el parecer de la CJA
La funcionaria afectada alegó, entre otros motivos, la vulneración de su derecho a la presunción de inocencia y solicitó la suspensión del procedimiento administrativo hasta que no hubiera una sentencia penal firme sobre la presunta falsedad documental. Argumenta también que la suspensión provisional del nombramiento no está suficientemente motivada y que en todo caso debería aplicarse el régimen disciplinario respecto a la suspensión provisional de funciones, o que sería una separación del servicio encubierta, lo que consideraba que no sería procedente sin seguir un procedimiento disciplinario contradictorio. No obstante, la CJA rechaza este argumento, pues distingue entre el objeto del proceso penal (determinar si se cometió un delito de falsedad) y el objeto del procedimiento de revisión administrativa (constatar si la persona cumplía los requisitos en el momento del nombramiento). Según la Comisión, aunque una sentencia penal no confirmase el delito, la realidad administrativa sería exactamente la misma: la interesada continuaría sin disponer del título necesario para ocupar la plaza.
4. Consecuencias de la revisión de oficio
El dictamen concluye informando favorablemente sobre la revisión de oficio. La declaración de nulidad tiene efectos ex tunc, es decir, se retrotrae al momento en que se dictó el acto. Esto implica que el nombramiento se considera como si nunca hubiera existido. En consecuencia, la nulidad comporta la pérdida de las retribuciones percibidas y de cualquier otro derecho derivado del nombramiento, dejando sin efecto la relación funcionarial desde su origen.
5. Comentario valorativo final
El Dictamen CJA nº 55/2026 analizado en este artículo no deja margen para la duda sobre la procedencia de la nulidad. No obstante, un análisis crítico permite extraer diversas reflexiones relevantes en las instituciones en juego y en fricción en todo el panorama que presenta el caso objeto del Dictamen:
- La prejudicialidad penal frente a la realidad administrativa comprobable: La CJA traza una línea divisoria muy clara entre el procedimiento penal y el administrativo. Aunque jurídicamente es una distinción impecable, decisiones como esta confirman que, en la práctica, se evidencia la potencia de la autotutela administrativa. La Administración no necesita esperar que un juez penal confirme la falsedad, pues basta con constatar la falta del requisito objetivo (la existencia o no del título) para poder actuar. Esto acelera la restauración de la legalidad, pero también concentra un poder de decisión enorme en la Administración, basado en sus propias comprobaciones administrativas (en este caso, vía Ministerio), frente a las que se derivan de un proceso penal con todas las garantías, y además preferente ex art. 44 LOPJ. Sin embargo, es cierto que en términos generales, se admite que no se suspenda el procedimiento contencioso-administrativo si, existiendo una cuestión penal prejudicial, se puede perfectamente prescindir de esta para (sic.) “adoptar la debida decisión”, sin que (sic.) “tampoco condicionara directamente el contenido de la misma” (STS de 9 de junio de 1998; o la STSJ Cataluña de 11 de febrero de 2000, entre otras). Por su parte, la STSJ Andalucía de Málaga, sec. 1ª, nº 313/2019 de 31 de enero (rec. 264/2017) también se postulaba por la indiferencia de si recaía o no condena penal en torno a la titulación empleada por el funcionario para obtener el nombramiento, que también se había podido verificar interadministrativamente con la Administración competente en materia de estas titulaciones. Cabe pues hilar fino en si se condiciona o no, y si realmente se puede prescindir de la no-finalización de la sentencia penal por presunta falsedad. No obstante, cabe manifestar que en otros casos de índole similar al analizado, lo cierto es que se había considerado la suspensión del procedimiento de revisión a expensas del resultado del procedimiento penal destinado a verificar la conducta del funcionario (vid. STSJ Castilla La Mancha, sec. 2ª, nº 356/2003, rec. 600/1999, donde un funcionario había aportado un resguardo de haber abonado los derechos de expedición del título universitario, y la Consejería habría constatado que no disponía de título, siendo que seguido el expediente de revisión de oficio, el propio órgano consultivo pasaba el tanto de culpa a la jurisdicción penal, quedando la revisión de oficio suspendida, hasta la sentencia firme del orden penal que le condenaba por un delito de intrusismo).
- La suspensión del nombramiento objeto de revisión de oficio: Uno de los temas a destacar en este caso es si realmente se puede plantear la suspensión del nombramiento de funcionario amparándose en el artículo 108 LPAC. Ciertamente, existe esta posibilidad legal de suspenderlo, pero no hay que pasar por alto que siempre que haya “perjuicios de reparación imposible o difícil”, lo que no se puede interpretar extensivamente, ni tampoco se puede extrapolar al supuesto daño que la situación pueda causar a la imagen del servicio público (no hay que pasar por alto tampoco que el funcionario implicado en los hechos, con independencia de disponer del título o no y las consecuencias que tendría esto de confirmarse, ha pasado un proceso selectivo que se supone ha verificado su capacidad para el desarrollo de las funciones – en este caso, a través de un concurso de méritos -, y que del expediente se infiere que ha realizado durante más de un año, sin que por parte del Ayuntamiento se haga constar ningún tipo de incidencia o disfunción en este sentido que, de existir, se podría considerar como motivo o argumento que avalase la idoneidad de la suspensión). No obstante y en pureza, no se aprecia esta imposible reparación, ya que el efecto de la nulidad, si se confirma, como ya se dice en el Dictamen será ex tunc, y por tanto, se retrotrae al momento de dictarse el acto revisado (incluso antes del inicio de la revisión y de la suspensión decretada). Independientemente de la oportunidad de esta medida, lo cierto es que tiene una traslación funcionarial concreta y anticipada, que implica de facto una situación completamente desprotectora para el funcionario afectado a multinivel y con implicaciones en diferentes facetas (no solo a nivel de sueldo y desarrollo efectivo de funciones, sino también a nivel de carrera administrativa, servicios prestados, etc.). Empleando dialécticamente, a contrario sensu, el argumentario administrativista de la tutela cautelar que a menudo alegan las Administraciones Públicas, si no se constata una situación irreversible o de muy difícil reparación, será entonces también difícil poder justificar la procedencia de esta medida cautelar considerada a la hora de iniciar la revisión de oficio. Aun así es cierto que la Administración puede estar fuertemente condicionada por el escándalo que la situación (conocida indiciariamente y ahora mismo objeto de un procedimiento penal destinado a verificarla) le puede generar interna y externamente, y será un elemento que explique la suspensión efectuada, más allá de que no se constata que se enfrente a una situación irreversible.
- Los efectos ex tunc de la nulidad: La consecuencia más dura para la persona afectada es, sin duda, el efecto retroactivo de la nulidad. La pérdida de todas las retribuciones percibidas después de más de un año de servicio efectivo es una medida de una severidad extrema. Aunque es la consecuencia lógica de la nulidad de pleno derecho (lo que es nulo no produce efectos), abre un debate sobre si el ordenamiento debería prever mecanismos para modular estos efectos en casos donde, a pesar de la invalidez del acto, ha habido una prestación de servicios real y efectiva a favor de la Administración. El dictamen no entra a valorar este aspecto, limitándose a aplicar la consecuencia legal de manera automática.
- El sistema de Buzón Ético como mecanismo de control interno y apto para la revisión de oficio: Este caso demuestra la eficacia de los canales de denuncia internos que dispone el Ayuntamiento como herramienta para la salvaguarda de la integridad y la legalidad en la Administración Pública. El Buzón Ético no actúa solo como un receptor pasivo de quejas, sino como el verdadero catalizador que activa una potente maquinaria de revisión. Es un ejemplo positivo de cómo los mecanismos de buen gobierno pueden tener consecuencias jurídicas directas y tangibles. No obstante, el Dictamen precisa que el expediente se instruye de oficio (no a instancia de parte), lo que tiene otras implicaciones jurídicas, como la necesidad de respetar los plazos de resolución y caducidad.
En conclusión, el Dictamen es un recordatorio contundente de que el acceso a la función pública se basa en principios de mérito y capacidad que deben ser acreditados de manera fehaciente. Aunque la solución jurídica es incuestionable, sus consecuencias prácticas ponen de manifiesto la tensión existente entre la necesaria seguridad jurídica, el principio de legalidad y la protección de los derechos individuales, incluso cuando estos se han adquirido sobre una base inválida. *El presente artículo es meramente divulgativo y no supone asesoramiento ni compromiso de actualización.
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