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Introducción
En los últimos años, los ganaderos catalanes se han visto afectados por medidas restrictivas adoptadas por el Departamento de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación (DARP) con el fin de prevenir y controlar enfermedades infecciosas del ganado, como la tuberculosis bovina o la dermatosis nodular contagiosa (DNC).
Estas actuaciones, aunque responden a la necesidad de proteger la salud pública y el sector ganadero, han generado graves consecuencias económicas para muchas explotaciones, que a menudo no quedan suficientemente compensadas por los baremos de indemnización establecidos por la normativa estatal.
En el presente artículo se analiza el marco legal de dichas medidas, sus efectos económicos y las posibles vías de reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración.
Marco legal y antecedentes
En un primer momento, después de que Cataluña hubiera sido reconocida como región con el estatus de territorio libre de la enfermedad de tuberculosis y otras, la Administración ganadera ha venido aplicando las directrices de los programas nacionales de lucha, control o erradicación de la tuberculosis bovina y otras enfermedades infecciosas, regulados por el Real Decreto 2611/1996, de 20 de diciembre.
Estos programas tienen por objeto evitar la persistencia de la infección y el riesgo de contagio cuando se detecta un animal infectado o sospechoso en una explotación ganadera, lo cual conlleva la exigencia del vaciado sanitario con el correspondiente sacrificio de todos los animales, según dispone el artículo 20, punto 1, de la Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal y otras enfermedades.
Además, se imponen medidas relativas a:
- limpieza y desinfección de las instalaciones y sus elementos
- gestión de estiércoles y/o purines
- suspensión temporal del aprovechamiento de pastos
- restricción de los movimientos respecto a los animales no afectados por el sacrificio
Estas restricciones pueden durar entre dos y cinco años, hasta la recuperación de la calificación sanitaria de la explotación, siempre bajo control de los servicios veterinarios oficiales.
Régimen de indemnizaciones y ayudas
Junto con estas medidas se comunica a los afectados la existencia de un baremo de indemnizaciones recogido en el Real Decreto 389/2011, de 18 de marzo, y la Orden APA/513/2020, de 8 de junio, por la que se modifican los anexos I y II del mencionado Real Decreto, así como el Real Decreto 904/2017, de 13 de octubre, que modifica las normas de indemnizaciones y subvenciones estatales en materia de sanidad animal en los programas nacionales de lucha, control o erradicación de la tuberculosis bovina.
La aplicación de estos baremos indemnizatorios en el marco de los programas nacionales de lucha, control y erradicación de la tuberculosis bovina y otros, incluido el de la Orden ACC/172/2023, de 29 de junio, del Departamento de Acción Climática, Alimentación y Agenda Rural, aunque se complementen con la concesión de subvenciones o ayudas conforme al Real Decreto 82/2015, de 23 de febrero, además de limitarse a las cabezas de ganado con cantidades desfasadas, no contemplan —dejando por tanto sin cobertura indemnizatoria— otras consecuencias económicas lesivas muy significativas que el vaciado total o parcial es susceptible de generar, tanto por el cese temporal como definitivo de las explotaciones, y por tanto no permiten resarcir íntegra ni suficientemente los daños y perjuicios ocasionados.
Las nuevas medidas ante la Dermatosis Nodular Contagiosa
Recientemente, la reacción del Departamento de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación, al activar la adopción de medidas específicas para contener la Dermatosis Nodular Contagiosa (DNC), con imposición de restricciones sobre las explotaciones ganaderas de nuestro territorio, hace que estas vuelvan a verse afectadas y perjudicadas como consecuencia de la creación de zonas de protección y vigilancia de 20 y 30 kilómetros alrededor de los focos detectados y limitaciones a los movimientos del ganado bovino durante períodos incluso superiores a los 45 días, planes de vacunación de emergencia, limpieza de las instalaciones afectadas, controles clínicos sistemáticos y el propio sacrificio obligatorio de los animales, con los consiguientes gastos que deben afrontarse y la pérdida de ingresos derivada de la imposibilidad de comercializar la carne, la leche y el propio ganado, además de aquellas asociadas a la desinfección, tratamientos y otros.
Una situación de injusticia material
En ambos casos —tuberculosis y DNC— se produce una situación de injusticia material, puesto que se pretende cargar exclusivamente sobre los hombros de los titulares de las explotaciones ganaderas, que son la parte débil, las consecuencias lesivas de estas medidas, lo que solo podría entenderse si la causa y origen de las enfermedades infecciosas se encontraran en la propia explotación, pero no cuando provienen de causas o elementos ajenos y los ganaderos son únicamente las víctimas.
No puede pasarse por alto la responsabilidad que incumbe a la Administración a través de los servicios veterinarios oficiales en materia de ganadería y sanidad animal y la necesidad de adoptar medidas para evitar una epidemia, lo que no permite trasladar y exigir a los ganaderos, sin más, que asuman íntegramente el coste económico que representa, cuando no hay indicio ni presunción alguna de que el origen de la infección haya sido provocado o se encuentre en el propio ganado bovino de la explotación, cuyo titular cumple con sus obligaciones de saneamiento, y más aún cuando, en lo que respecta a la tuberculosis, es un hecho público y notorio que la fauna salvaje, la cual se encuentra protegida, resulta transmisora de este tipo de enfermedades y la Administración no hace nada por evitar el contagio y la propagación de la enfermedad, ni tampoco por profundizar en la causa del brote; y en el caso de la Dermatosis Nodular, salta a la vista que fallaron los sistemas de control para evitar su entrada en nuestro país.
Principio de proporcionalidad y garantías legales
Por otra parte, la Administración desconoce y no respeta la obligada proporcionalidad en la aplicación de este tipo de medidas, que no pueden adoptarse de forma tan drástica y restrictiva sin respetar unas mínimas garantías, exigencia que deriva del propio artículo 4 de la Ley 8/2003, de Sanidad Animal, en consonancia con el artículo 22 de la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de Régimen Jurídico y de Procedimiento de las Administraciones Públicas de Cataluña. No obstante, dicho artículo 4 dispone literalmente:
“Las medidas que adopten las Administraciones Públicas en el ámbito de esta ley, para la protección y defensa sanitarias de los animales, serán proporcionales al resultado que se pretenda obtener, previa evaluación del riesgo sanitario, de acuerdo con los conocimientos técnicos y científicos en cada momento, y tendrán en cuenta el objetivo de reducir al mínimo, en lo posible, los efectos negativos que puedan tener sobre el comercio de animales y sus productos”.
Limitaciones de las indemnizaciones y posición de la Administración
La Administración de la Generalitat de Cataluña se apoya en que la normativa reglamentaria antes citada sobre los baremos de indemnización aprobados oficialmente son competencia del Estado según la Disposición Final Primera del Real Decreto 389/2011, y además en que, según su artículo 3, la cantidad a percibir en el momento en que se proceda al sacrificio de los animales agotaría toda indemnización, sin que puedan plantearse reclamaciones adicionales por tal concepto, cuando dichas indemnizaciones, además de estar desfasadas, se limitan única y exclusivamente a las cabezas de ganado bovino, pero no al resto de perjuicios sobre las explotaciones.
No se trata de poner en duda el reconocimiento de las potestades públicas otorgadas a la Administración para proteger la salud pública mediante la adopción de medidas preventivas, ni tampoco la subordinación de la propiedad privada al interés general, pero sí resulta cuestionable la falta de transparencia y accesibilidad, así como la debida proporcionalidad sin provocar indefensión, y el hecho de que el principio de indemnidad en los casos de sacrificio patrimonial por causa de utilidad pública, según el artículo 33.3 de la Constitución, pueda verse limitado con unas indemnizaciones establecidas reglamentariamente cuyos importes están desfasados y no cubren la totalidad de los perjuicios.
Responsabilidad de la Administración y causalidad
Debe destacarse la influencia decisiva de la Administración en la propagación de las enfermedades infecciosas y su falta de prevención.
En el caso de la tuberculosis bovina, la propia Administración de la Generalitat no solo es consciente, sino que en determinadas resoluciones ha aceptado que el papel de la fauna salvaje, reservorio de la enfermedad, es relevante en su propagación en porcentajes que casi se aproximan al 100%.
Y respecto a la Dermatosis Nodular Contagiosa, clasificada como enfermedad de categoría A, existe una regulación específica que obliga a todos los Estados miembros, y si se confirma, como parece, que el origen del brote proviene de explotaciones situadas en Francia, se haría patente la infracción de las medidas de prevención y control de enfermedades en animales transmisibles. Está incluso prevista la posibilidad de suspender temporalmente las importaciones y la imposición de cuarentenas obligatorias para los animales importados.
En este sentido, el Reglamento UE 2016/429 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016, conocido como Ley de Sanidad Animal, establece el marco general para la prevención y control de enfermedades animales transmisibles, y el Reglamento Delegado UE, de 17 de diciembre de 2019, completa lo relativo a las normas de vigilancia, los programas de erradicación y el estatus de libre de enfermedad respecto a determinadas enfermedades de lista y emergentes. La entrada de ganado bovino desde Francia y otros países de la UE está sujeta a autorización sanitaria y certificados veterinarios que acrediten la ausencia de enfermedades como la DNC, y en caso de brotes en países vecinos, como hemos dicho, pueden suspenderse las importaciones o establecerse cuarentenas obligatorias para los animales, siendo de aplicación a este respecto, en lo referente al intercambio intracomunitario de animales de la especie bovina, el Real Decreto 1316/1992, de 30 de octubre, sobre controles veterinarios y zootécnicos aplicables a los intercambios intracomunitarios, los artículos 3 y 6 del Real Decreto 1716/2000, de 13 de octubre, y los diferentes artículos del Real Decreto 990/2022, de 29 de noviembre, sobre normas de sanidad y protección animal durante el transporte, y el Real Decreto 787/2023, de 17 de octubre, que dicta disposiciones para regular el sistema de trazabilidad, identificación y registro de determinadas especies de animales.
A partir de estas circunstancias, y dada la grave e incluso irreversible repercusión que sobre las explotaciones comporta la aplicación del vaciado sanitario y el sacrificio de los animales, así como el resto de medidas referidas, con una importante disminución o pérdida de rendimientos económicos, que con la aplicación de las indemnizaciones del reglamento no son susceptibles de ser compensadas, a pesar de tratarse de daños reales, estos deben considerarse exigibles en virtud de la teoría de la causalidad adecuada y de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones recogida en el artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, pues nos encontramos ante un daño efectivo, evaluable económicamente, que los titulares de las explotaciones ganaderas no tienen el deber de soportar, con un nexo de causalidad concurrente entre las decisiones administrativas adoptadas en el marco de la protección de la salud pública y las consecuencias lesivas exclusivamente sobre los titulares de las explotaciones de ganado bovino.
Se encuentra amparada la obligación de indemnizar por parte de la Administración en el propio artículo 106.2 de la Constitución Española, y concurre también un supuesto de responsabilidad por imprevisión de la Administración, dado que en el ejercicio de sus potestades no ha previsto una normativa que regule una compensación económica adecuada para las explotaciones ganaderas afectadas por un vaciado sanitario con el correspondiente sacrificio de los animales y las importantes pérdidas económicas por producción de carne y leche, la imposibilidad de comercializar el ganado y los gastos asociados, con riesgo para la supervivencia de las propias explotaciones.
Se trata de unos daños y perjuicios reales, objetivos y cuantificables que, incluso en el supuesto —que no se da— de que la Administración hubiera actuado correctamente y en el marco del ejercicio de sus potestades, provocan una pérdida y sacrificio individualizado de derechos particulares que, como decimos, no tienen la obligación de soportar. Por tanto, defendemos la legalidad y posibilidad de reclamar contra la Administración exigiendo la responsabilidad patrimonial constitucional y legalmente prevista.
Conclusiones
Las medidas sanitarias impuestas por el Departamento de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación, aunque presumiblemente legítimas para proteger la salud pública, son susceptibles de provocar graves perjuicios económicos a los titulares de explotaciones ganaderas, en la mayoría de los casos sin que estos sean responsables.
Los baremos de indemnización actuales son insuficientes y desfasados, ya que solo compensan parcialmente el valor de los animales sacrificados y no cubren otros daños como la pérdida de ingresos o el cese de la actividad.
Además, en la mayoría de los casos las enfermedades tienen orígenes externos (fauna salvaje o fallos de control en importaciones), lo que evidencia una responsabilidad patrimonial de la Administración, conforme al artículo 32.1 de la Ley 40/2015 y el artículo 106.2 de la Constitución.
Por todo ello, es necesario revisar los criterios de indemnización y aplicar el principio de proporcionalidad e indemnidad, garantizando una compensación justa y completa a los ganaderos afectados, que no deben soportar en solitario el coste de unas medidas adoptadas en beneficio del interés general.
El presente artículo es meramente divulgativo y no supone asesoramiento ni compromiso de actualización.
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