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La actuación de las administraciones públicas y de los poderes adjudicadores en la gestión ordinaria a menudo tropieza con la rigidez del procedimiento administrativo, especialmente en aquellas prestaciones de carácter esencial y escasa cuantía económica. La cuestión jurídica fundamental radica en determinar si un encargo verbal, prohibido con carácter general por el artículo 37.1 de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP), constituye siempre una nulidad radical o si, por el contrario, puede ser calificado como una mera irregularidad no invalidante en función del importe y del régimen simplificado aplicable.
La regla general en el derecho administrativo español es la formalización escrita de los contratos. El artículo 37.1 de la LCSP establece que las entidades del sector público no pueden contratar verbalmente, salvo en los supuestos de emergencia. No obstante, la propia legislación prevé los conocidos como «contratos menores», artículo 118 LCSP, y dentro de ello, incluso se prevén determinados mecanismos de agilización para la «contratación menor», como el previsto en el apartado 5.º del artículo 118 LCSP, para contrataciones de menos de 5.000 euros.
En el ámbito de Cataluña, el Decreto ley 3/2025, de 4 de marzo, ha introducido una regulación específica para los denominados «pagos menores». Según el artículo 4 del Decreto ley 3/2025, los contratos de obras, servicios y suministros de valor estimado igual o inferior a 5.000 euros (IVA excluido) solo requieren la aprobación del gasto y la incorporación de la factura, sin necesidad de ninguna otra tramitación procedimental adicional. De hecho, el apartado 3.º de este precepto indica que pueden cubrirse necesidades de carácter periódico o recurrente a través de estos contratos, siempre que no se excedan los límites.
Análisis de la doctrina de la Comisión Jurídica Asesora al respecto (Dictámenes CJA nº 182/2025 y 104/2026)
La CJA ha tenido que pronunciarse recientemente sobre si la falta de determinados trámites en estos contratos de baja cuantía implica o no la causa de nulidad del artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015 (LPAC). Estamos hablando de los Dictámenes CJA nº 182/2025, de 8 de mayo, y 104/2026, de 26 de marzo, que abordan un subgénero de contratación menor de escasa cuantía. Anteriormente ya se había abordado también la cuestión en los Dictámenes CJA nº 31/2024 y 28/2025.
En los mencionados casos, la CJA parte de que en diversos Dictámenes se ha apreciado la nulidad/revisión de oficio ante determinados vicios de la contratación pública irregular, como la que se deriva de haber prescindido del procedimiento de licitación (vid. Dictámenes CJA 131/2020, 418/2024), pero también en casos en que la contratación menor verbal no concurren realmente circunstancias de emergencia (Dictamen CJA nº 530/2024).
De hecho, la contratación/encargo verbal se ha considerado como supuesto de revisión de oficio ex art. 47.1.e) LPAC por remisión al artículo 39.1 LCSP, si bien la CJA también recuerda que «[…] de conformidad con la jurisprudencia, esta causa vinculada a la falta de procedimiento no es aplicable ante la existencia de cualquier vicio de procedimiento, sino únicamente, de una manera coherente con la naturaleza excepcional de la nulidad de pleno derecho, en los supuestos en que este vicio es más grave, en concreto, en los tres supuestos siguientes: falta total de procedimiento, procedimiento diferente al legalmente previsto y omisión de trámites esenciales» (vid. Dictámenes CJA nº 131/2020, 546/2024, 392/2025 y 408/2025, entre muchos otros).
Y, en relación con las consecuencias jurídicas de la contratación verbal, ha indicado que: «De conformidad con la jurisprudencia, esta Comisión ha reiterado (dictámenes 333/2012, 244/2016 y 177/2019) la nulidad del encargo verbal y, por tanto, del contrato verbal celebrado por la Administración, por concurrencia de la causa de nulidad de pleno derecho recogida en el artículo 47.1.e) de la LPAC, por remisión del artículo 39.1 de la LCSP, dada la omisión total del procedimiento legalmente establecido».
No obstante, debe tenerse en cuenta los límites (cuantitativos y temporales) de la contratación menor:
- Límite cuantitativo: el apartado 1 del artículo 118 de la LCSP, de acuerdo con la modificación introducida por la disposición final primera, apartado primero, del Real Decreto-ley 3/2020, de 4 de febrero, considera contratos menores los contratos de un valor estimado inferior a 15.000 euros, cuando se trate de contratos de suministro o de servicios, y el apartado segundo regula los requisitos que deben concurrir en la tramitación de la contratación menor.Asimismo, en el apartado quinto prevé:«Lo dispuesto en el apartado 2.º de este artículo no será de aplicación en los contratos cuyo pago se verifique a través del sistema de anticipos de caja fija u otro similar para efectuar pagos menores, siempre que el valor estimado del contrato no exceda de los 5.000 euros.»
- Límite temporal: Además, debe tenerse en cuenta que los contratos menores, además del límite cuantitativo, se delimitan por el límite temporal establecido en el artículo 29.8 de la LCSP: «8. Los contratos menores definidos en el apartado primero del artículo 118 no podrán tener una duración superior a un año ni ser objeto de prórroga.»Y también debe tenerse en cuenta que está prohibido el fraccionamiento del contrato, de manera que no es posible fraccionar el objeto o división/separación de prestaciones, ni el fraccionamiento temporal, para evitar superar los umbrales aplicables a los contratos menores (artículo 99.2 en relación con los artículos 101.4 y 116.2 de la LCSP).
En ambos casos —es decir, los Dictámenes CJA nº 182/2025 y 104/2026— la Comisión parte de estos límites para consolidar la idea conforme a la cual los entes adjudicadores —el primero una Empresa Pública y el segundo una Administración Local— podían adjudicar directamente el contrato a cualquier empresario con capacidad de obrar y con la habilitación profesional necesaria para poder llevar a cabo la prestación, además de que el pago podía verificarse a través del sistema de anticipos de caja fija o cualquier otro equivalente para poder efectuar pagos menores, dado que el importe es inferior a 5.000 euros, informándose, por tanto, de forma desfavorable a la revisión de oficio planteada.
Por tanto, esta Comisión concluye que, teniendo en cuenta el carácter excepcional de la revisión de oficio y de acuerdo con la documentación que consta en el expediente, en la medida en que podían realizarse estos pagos con la presentación de la factura porque no se vulnera el procedimiento establecido legalmente en el artículo 118 de la LCSP, no concurre en este caso la causa de nulidad prevista en el artículo 47.1.e) de la LPAC, de manera que tampoco corresponde examinar sus posibles efectos, ni, en su caso, la posible responsabilidad patrimonial de la Administración.
Consideraciones prácticas
De los anteriores casos podemos extraer algunas conclusiones prácticas de interés, tales como que, si bien la contratación pública verbal es algo que puede dar lugar a determinadas irregularidades, salvo los casos legalmente previstos, en determinados supuestos como la contratación menor del artículo 118.5 LCSP no equivale a una ausencia total del procedimiento, pudiendo ampararse, por tanto, en el régimen de pagos menores.
No obstante, y teniendo en cuenta el principio de excepcionalidad de la revisión de oficio, la Administración no puede emplear la prerrogativa de la revisión de manera abusiva para corregir errores internos de fiscalización, y menos aún si ello perjudica a terceros de buena fe, como puede ser el contratista.
De este modo, y en los casos de contratación menor de escasa cuantía, el tráfico jurídico se ve reforzado y se evita una tendencia administrativa hacia la revisión de cualquier clase de contratación verbal.
El presente artículo es meramente divulgativo y no supone asesoramiento ni compromiso de actualización.
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