El sustituto del contribuyente en la tasa de residuos domésticos frente al arrendatario vulnerable: una crítica necesaria

DESCARGAR ARTÍCULO COMPLETO EN PDF.

La figura del sustituto del contribuyente en las tasas locales por servicios que benefician a los ocupantes de viviendas constituye una técnica legalmente admitida de simplificación recaudatoria. En el ámbito de la tasa de residuos domésticos, esta técnica permite exigir la cuota al propietario del inmueble aunque el servicio sea utilizado materialmente por el arrendatario u ocupante, de acuerdo con lo previsto en el artículo 23 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), que atribuye a los propietarios la condición de sustitutos en las tasas por servicios que benefician a los ocupantes, con posibilidad de repercutir la cuota sobre estos últimos.

Sin embargo, cuando el arrendatario se encuentra en situación de vulnerabilidad, deja de pagar la renta, continúa ocupando la vivienda por efecto de la suspensión del lanzamiento y el propietario no puede repercutir efectivamente la cuota, la sustitución tributaria deja de funcionar como una herramienta neutral de gestión y se convierte en un mecanismo de traslado definitivo de una carga ajena.

Este artículo sostiene que, aunque el régimen positivo vigente ofrece cobertura formal a la exigencia de la tasa al propietario-sustituto, su aplicación automática en estos supuestos tensiona los principios de justicia tributaria, capacidad económica, proporcionalidad, equivalencia y coherencia ambiental derivados de la Constitución española (art. 31.1 CE), del TRLRHL (especialmente el principio de equivalencia en las tasas) y de la Ley 7/2022, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, que impone el principio «quien contamina paga» y obliga a las entidades locales a establecer tasas específicas, diferenciadas y no deficitarias vinculadas, en la medida de lo posible, a la generación efectiva de residuos.

1. Planteamiento del problema

La tasa local de residuos domésticos se ha convertido en uno de los espacios más sensibles de la fiscalidad municipal contemporánea. Su justificación tradicional se ha basado en la prestación de un servicio público local —la recogida, transporte, tratamiento y eliminación de los residuos— que beneficia de manera particular a las viviendas y locales del municipio, en los términos generales en que el TRLRHL configura las tasas como tributos vinculados a servicios o actividades que «se refieran, afecten o beneficien de manera particular» al sujeto pasivo.

Con la entrada en escena de la Ley 7/2022, esta justificación se ha visto reforzada, pero también transformada: ya no basta con una tasa genérica destinada a cubrir el coste del servicio, sino que el sistema debe avanzar hacia una exacción específica, diferenciada, no deficitaria y, siempre que sea posible, vinculada a la generación efectiva de residuos, de acuerdo con el mandato legal de que los costes de gestión sean sufragados por el productor inicial o el poseedor de los residuos.

En este contexto, la figura del sustituto del contribuyente adquiere una especial relevancia. El TRLRHL permite que, en las tasas por servicios que beneficien o afecten a los ocupantes de viviendas o locales, los propietarios de estos inmuebles tengan la condición de sustitutos del contribuyente, con derecho a repercutir la cuota sobre los beneficiarios efectivos. La técnica es conocida y responde a la configuración general de la Ley General Tributaria (LGT), que distingue entre contribuyente —quien realiza el hecho imponible— y sustituto —quien, por imposición de la ley y en lugar del contribuyente, queda obligado a cumplir la obligación tributaria principal, con derecho de repetición contra este, salvo que la ley disponga lo contrario—.

El problema aparece cuando la relación interna que justifica la sustitución se rompe. En un arrendamiento ordinario, el propietario puede repercutir la cuota al arrendatario o integrarla en el régimen económico del contrato. Pero en los supuestos de vulnerabilidad habitacional, esta repercusión puede convertirse en meramente teórica. Si el arrendatario no paga la renta, si se ha tramitado un procedimiento de desahucio por falta de pago, si el lanzamiento se ha suspendido por vulnerabilidad y si el propietario no puede recuperar la posesión ni obtener rendimiento alguno del inmueble, exigirle la tasa de residuos equivale a convertirlo en soportador final de un servicio que no utiliza y de unos residuos que no genera.

La cuestión, por tanto, no es solo si la Administración puede dirigirse formalmente al propietario, como le permite la ley. La cuestión central es si puede hacerlo sin ninguna modulación, sin ninguna ponderación y sin ningún mecanismo corrector cuando la sustitución deja de ser instrumental y se convierte en una imputación definitiva de carga económica, en tensión con los principios de capacidad económica y de justicia tributaria del artículo 31.1 CE.

2. La tasa de residuos como prestación vinculada al servicio y al beneficiario

Las tasas locales no son impuestos generales sobre la propiedad. Son tributos vinculados a una utilización, aprovechamiento, servicio o actividad que se refiere, afecta o beneficia de manera particular al sujeto pasivo, tal como recoge la normativa general tributaria y la regulación específica de las haciendas locales. Esta naturaleza es esencial para comprender los límites de la tasa de residuos.

En las viviendas, el servicio de recogida y gestión de residuos se conecta con la ocupación efectiva del inmueble. Quien reside en la vivienda es quien genera ordinariamente residuos, quien deposita la basura y quien recibe el beneficio inmediato de la prestación municipal. El propietario no residente puede tener una vinculación jurídica con el bien, pero no necesariamente una vinculación material con el servicio.

Esta distinción es especialmente importante porque la tasa de residuos no puede asimilarse sin más a una carga real sobre el inmueble. El hecho de que el inmueble sea la unidad física que permite identificar el servicio no significa que el propietario sea siempre el beneficiario material. La propiedad facilita la gestión del padrón; no crea por sí sola la generación de residuos.

La Ley 7/2022 refuerza esta interpretación. Al imponer que los costes de gestión de los residuos sean sufragados por el productor inicial o el poseedor de los residuos, y al obligar a las entidades locales a establecer una tasa o prestación específica, diferenciada y no deficitaria que permita, en la medida de lo posible, sistemas de pago por generación, la norma apunta a una idea ambiental y fiscalmente exigente: debe pagar, en la medida de lo posible, quien genera el residuo o quien se beneficia del servicio.

Esta orientación no deroga el régimen del sustituto del contribuyente, pero sí obliga a reinterpretar críticamente el uso indiscriminado de la propiedad como único criterio de imputación económica.

3. Contribuyente, sustituto y derecho de repercusión: una arquitectura de equilibrio

La LGT distingue entre el contribuyente, que es quien realiza el hecho imponible, y el sustituto del contribuyente, que por imposición de la ley y en lugar del contribuyente queda obligado a cumplir la obligación tributaria principal y las obligaciones formales inherentes, con derecho de repetición contra el contribuyente. Esta distinción no es meramente terminológica, sino que expresa una arquitectura de equilibrio.

El contribuyente conserva la conexión material con el hecho imponible. El sustituto, en cambio, aparece como un obligado legalmente interpuesto. La razón de ser de la sustitución no es alterar definitivamente la incidencia económica del tributo, sino facilitar su gestión. Por ello, el derecho de repercusión o de repetición del sustituto frente al contribuyente no es un elemento accesorio, sino una pieza estructural de la institución, como ha reconocido la doctrina y ha subrayado la jurisprudencia en relación con otras figuras de sustitución.

En la tasa de residuos de una vivienda arrendada, esta arquitectura es clara:

Esta estructura puede ser razonable en supuestos ordinarios. Sin embargo, su racionalidad depende de que el sustituto no quede atrapado como pagador final. Si la repercusión es posible, la sustitución es una técnica de gestión. Si la repercusión es imposible, la sustitución se convierte en una técnica de desplazamiento definitivo de carga, en contradicción con la configuración legal del sustituto como sujeto que «se sitúa en el lugar del contribuyente» pero no como deudor autónomo de una obligación diferente o superior a la de este, tal como ha recordado el Tribunal Supremo en relación con otras tasas locales.

4. La vulnerabilidad del arrendatario como punto de fractura del modelo

Los supuestos de vulnerabilidad habitacional introducen un elemento que el régimen tributario local tiende a ignorar, y que es el de la disociación entre titularidad jurídica, posesión efectiva, beneficio del servicio y capacidad real de repercusión.

En estos casos, el propietario puede encontrarse en una situación paradójica. No ocupa la vivienda, no genera los residuos, no percibe renta, no puede recuperar la posesión por efecto de una suspensión judicial del lanzamiento y no dispone de una vía realista para cobrar al arrendatario las cantidades debidas. Pese a ello, la Administración le exige la tasa como si su condición dominical fuera suficiente para legitimar cualquier traslado económico.

La protección del arrendatario vulnerable responde a finalidades sociales constitucionalmente legítimas, en el marco de las políticas de vivienda y de servicios sociales. Pero el problema aparece cuando el coste de esta protección, o una parte de este coste, se desplaza indirectamente a un particular que no es la Administración responsable de la política social. La suspensión del lanzamiento puede ser una medida necesaria para evitar una situación de exclusión residencial; pero si, durante este período, el propietario debe soportar también las tasas vinculadas al uso efectivo de la vivienda por parte del arrendatario, el sistema fiscal local contribuye a privatizar una carga pública, en tensión con el principio de generalidad y de capacidad económica del artículo 31.1 CE.

Esta crítica no niega la necesidad de proteger a las personas vulnerables. Al contrario: exige que la protección social sea asumida por instrumentos públicos adecuados y no mediante la conversión silenciosa del propietario-sustituto en financiador residual de servicios consumidos por terceros.

5. La repercusión ilusoria y la desnaturalización del sustituto

La clave dogmática del problema radica en la diferencia entre derecho formal de repercusión y posibilidad real de repercusión. La ley puede afirmar que el propietario puede repercutir la cuota sobre el beneficiario. Pero esta afirmación pierde densidad jurídica cuando el beneficiario es insolvente, no paga la renta y permanece en la vivienda en virtud de una protección judicial o social que impide al propietario recuperar la posesión.

En estos supuestos, el derecho de repercusión subsiste como acción abstracta, pero se vacía de contenido económico. El propietario podría reclamar judicialmente la tasa, pero esta reclamación sería a menudo inútil, lenta, costosa y acumulada a una deuda de rentas ya impagada. El sistema le reconoce una acción que, en la práctica, no restaura el equilibrio.

Esta situación desnaturaliza la figura del sustituto. El sustituto ya no es un intermediario tributario; es un pagador final forzoso. Y ello altera la justificación misma de la institución. La sustitución es admisible porque la ley puede designar un obligado más fácilmente identificable o más solvente, pero no debería servir para imponer de manera estructural a una persona ajena al hecho material de la tasa el coste definitivo del servicio.

La distinción es relevante también desde la perspectiva de la igualdad. Dos propietarios de viviendas arrendadas pueden encontrarse en situaciones radicalmente diferentes, de modo que uno puede repercutir la tasa a un arrendatario cumplidor y el otro no puede hacerlo frente a un arrendatario vulnerable y moroso. Tratarlos igual bajo una regla formalmente idéntica puede producir resultados materialmente desiguales, contrarios a la exigencia de un sistema tributario justo del artículo 31.1 CE.

6. Capacidad económica, proporcionalidad y justicia tributaria

Las tasas se rigen principalmente por el principio de equivalencia o de cobertura del coste del servicio, que el legislador local debe respetar en la determinación de las cuotas. Ahora bien, ello no significa que queden fuera del artículo 31.1 CE. La capacidad económica puede tener una intensidad diferente en las tasas que en los impuestos, pero no desaparece como criterio de justicia tributaria.

Cuando el propietario percibe una renta de la vivienda, puede sostenerse que existe una cierta capacidad económica conectada con la explotación del bien y que la repercusión de la tasa es funcionalmente posible. Pero cuando no percibe renta alguna, soporta un procedimiento judicial por impago, no puede recuperar la posesión y debe pagar una tasa por un servicio que no utiliza, la conexión con la capacidad económica se vuelve débil.

La capacidad económica no exige que cada tasa se calcule individualmente según la renta de cada obligado. Pero sí impide que el sistema produzca, sin justificación suficiente, cargas manifiestamente ajenas a la realidad económica del sujeto gravado.

En el caso del propietario no ocupante y no perceptor de renta, la tasa deja de reflejar un beneficio o una utilización y pasa a operar como una penalización asociada a la titularidad formal, en contradicción con la naturaleza de las tasas como prestaciones vinculadas a un servicio concreto.

La proporcionalidad también se ve comprometida. La Administración local puede perseguir un objetivo legítimo de simplicidad y eficacia recaudatoria. Pero este objetivo no puede convertirse en una razón absoluta que impida cualquier modulación en supuestos excepcionales. La gestión tributaria eficiente no es un fin que pueda absorber completamente la justicia del caso concreto.

7. La Ley 7/2022 y el principio de pago por generación

La Ley 7/2022 introduce una presión normativa clara sobre las tasas de residuos, como es que deben reflejar el coste real del servicio y permitir avanzar hacia sistemas de pago por generación. Este mandato responde al principio ambiental según el cual quien contamina paga, pero también a una exigencia de racionalidad fiscal: el coste del servicio debe aproximarse al comportamiento que lo genera.

En este marco, la figura del sustituto del contribuyente aparece como una técnica ambivalente. Por un lado, puede facilitar la gestión municipal. Por otro, puede alejar la carga económica del generador real del residuo. Esta ambivalencia es tolerable si existe una repercusión efectiva; se convierte en problemática si la repercusión es inexistente.

La contradicción es especialmente visible en las viviendas ocupadas por arrendatarios vulnerables. La persona que genera los residuos es identificable. La vivienda está ocupada. El servicio se presta. Pero la Administración decide dirigirse exclusivamente al propietario porque la ley le ofrece un camino más sencillo. El resultado es que el principio de pago por generación queda sustituido por el principio de pago por titularidad registral o catastral.

Esta sustitución puede ser práctica, pero no es neutral. Si la política de residuos quiere incentivar comportamientos responsables y reflejar costes reales, debe preocuparse por quién ocupa, consume y genera, no solo por quién figura como propietario. La tasa de residuos del futuro no puede descansar indefinidamente sobre categorías pensadas para una fiscalidad local de padrón estático y baja individualización.

8. Los límites de las ordenanzas fiscales locales

Las ordenanzas fiscales locales disponen de un margen de configuración, pero este margen no es ilimitado. En materia de sujetos pasivos, rige la reserva de ley y, por tanto, la sustitución tributaria solo puede existir cuando una norma con rango de ley la prevé, como hace el TRLRHL en relación con determinadas tasas locales. La ordenanza puede desarrollar la tasa, pero no puede crear nuevos sustitutos ni ampliar la sustitución más allá de la habilitación legal, de acuerdo con el principio de reserva de ley tributaria que deriva del artículo 133 CE y que la doctrina ha puesto en relación con el artículo 31.1 CE.

Este límite tiene una doble consecuencia. En primer lugar, la ordenanza no puede inventar obligados tributarios al margen del régimen legal. En segundo lugar, tampoco debería utilizar la previsión legal del sustituto como una cláusula general que agote toda la reflexión sobre la justicia de la tasa. Que la ley permita exigir la cuota al propietario no significa que la ordenanza deba diseñar un sistema ciego a la situación del ocupante, a la generación efectiva de residuos o a la imposibilidad de repercusión.

Las ordenanzas pueden y deberían trabajar sobre diversos elementos:

• Definición precisa del hecho imponible, distinguiendo entre disponibilidad abstracta del inmueble y ocupación efectiva.
• Criterios de cuantificación que incorporen variables objetivas de generación o uso cuando sea técnicamente posible, en coherencia con el mandato de la Ley 7/2022 de tender al pago por generación.
• Bonificaciones o modulaciones sociales compatibles con la normativa de residuos y con el principio de cobertura del coste, dentro del margen que el legislador estatal pueda haber previsto.
• Mecanismos de identificación del contribuyente material, aunque el obligado formal sea el propietario.
• Procedimientos de comunicación y acreditación de supuestos de arrendamiento vulnerable, impago e imposibilidad de repercusión.
• Coordinación con servicios sociales y vivienda, para evitar que la tasa se convierta en una carga añadida e irrecuperable para el propietario afectado por una suspensión del lanzamiento.

La cuestión no es sencilla: la Ley 7/2022 exige tasas no deficitarias y las entidades locales deben financiar un servicio costoso. Pero precisamente por ello es necesario diseñar ordenanzas más sofisticadas. La simplicidad administrativa no puede justificar indefinidamente un modelo que convierte la propiedad en la única puerta de entrada a la responsabilidad económica.

9. Hacia una lectura correctora de la sustitución tributaria

Una respuesta radical podría sostener que, en estos supuestos, la Administración debería exigir siempre la tasa directamente al ocupante. Sin embargo, esta solución choca con la literalidad del régimen legal del sustituto y con la doctrina que entiende que, cuando la ley impone un sustituto, la Administración no puede prescindir libremente de él para dirigirse contra el contribuyente material, dada la configuración legal de los sujetos pasivos.

Por ello, la vía más sólida no es negar la existencia del sustituto, sino exigir una interpretación y aplicación correctoras del mismo. Esta interpretación partiría de cuatro ideas:

1. La sustitución es una técnica de gestión, no una regla de justicia material absoluta. El propietario puede ser obligado formal frente a la Administración, pero ello no autoriza a ignorar que el servicio beneficia a un tercero.
2. El derecho de repercusión debe ser real y no puramente nominal. Cuando la Administración conoce que la repercusión es estructuralmente imposible, debería motivar por qué mantiene la exigencia íntegra al propietario y qué medidas adopta para evitar su efecto injusto.
3. La tasa de residuos debe evolucionar hacia criterios de generación. La propiedad puede ser un criterio de localización del servicio, pero no debería ser el único criterio de imputación económica, en coherencia con el principio «quien contamina paga» de la Ley 7/2022.
4. La vulnerabilidad debe ser tratada como un problema público. Si el arrendatario vulnerable no puede asumir la tasa, la respuesta no debería consistir simplemente en trasladarla al propietario no ocupante, sino en articular mecanismos sociales, presupuestarios o fiscales transparentes.

Esta interpretación no exige necesariamente anular liquidaciones de manera automática. Pero sí exige una motivación reforzada y una revisión crítica de las ordenanzas que no prevén ninguna respuesta para los casos de propietarios privados de renta, posesión y posibilidad de repercusión.

10. Conclusión

La figura del sustituto del contribuyente en la tasa de residuos domésticos es legalmente reconocible y administrativamente comprensible, de acuerdo con el TRLRHL y la LGT. Pero su aplicación automática en supuestos de arrendatario vulnerable, moroso y no desalojable revela una profunda fractura entre legalidad formal y justicia material, a la luz de los principios de capacidad económica, igualdad y proporcionalidad del artículo 31.1 CE y del principio «quien contamina paga» de la Ley 7/2022.

El propietario-sustituto no es, en estos casos, un simple intermediario. Se convierte en el pagador final de un servicio que no utiliza, de unos residuos que no genera y de una situación posesoria que no controla. La repercusión, que debía garantizar el equilibrio de la sustitución, se transforma en una ficción. Y cuando la ficción sustituye a la realidad, la técnica tributaria deja de ser neutral.

El derecho local no puede ignorar esta tensión. La Ley 7/2022 obliga a repensar las tasas de residuos desde la generación efectiva y el coste real. Los principios constitucionales de capacidad económica, igualdad y proporcionalidad exigen que la propiedad no sea tratada como una fuente inagotable de imputación fiscal cuando no existe beneficio, renta ni control. Y las ordenanzas fiscales deben asumir que la vulnerabilidad habitacional no puede resolverse mediante la imposición indirecta de cargas públicas a particulares que ya soportan la falta de cobro y la privación temporal de la posesión.

La conclusión no es que el sustituto del contribuyente deba desaparecer. La conclusión es más exigente: la sustitución debe volver a ser lo que dogmáticamente es —una técnica instrumental de gestión— y no convertirse, por inercia administrativa, en una regla ciega de sacrificio patrimonial del propietario no ocupante.

En materia de residuos, la fiscalidad local debe avanzar hacia un modelo que pregunte menos «¿quién es el propietario?» y más «¿quién genera, quién ocupa, quién se beneficia y quién puede soportar razonablemente el coste?». Solo así la tasa de residuos podrá ser coherente con su función ambiental, con su naturaleza tributaria y con una idea sustantiva de justicia fiscal.

El presente artículo es meramente divulgativo y no supone asesoramiento ni compromiso de actualización.
Para más información, contacte con info@fernandezadvocats.es