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En una reciente y clarificadora Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (STS, Sala Tercera, nº 473/2026, de 20 de abril, rec. 2290/2023), se detalla la naturaleza jurídica de las comunicaciones previas y las declaraciones responsables. La conclusión es contundente: no son actos administrativos y, por tanto, no pueden ser objeto de recurso directo, ni en vía administrativa ni en la jurisdiccional. Esta decisión tiene importantes implicaciones prácticas para los operadores jurídicos y los ciudadanos que interactúan con la Administración.
El origen y la naturaleza de la comunicación previa
La comunicación previa y la declaración responsable nacieron al amparo de la Directiva de Servicios (Directiva 2006/123/CE) y su transposición en España, con el objetivo de simplificar y agilizar el inicio de actividades económicas, sustituyendo el tradicional sistema de licencia o autorización previa por un control a posteriori. La sentencia del Tribunal Supremo, en su Fundamento de Derecho Sexto, es inequívoca sobre este punto:
i) No son actos administrativos: No expresan ninguna voluntad de la Administración, ni positiva ni negativa. La Administración actúa como una simple receptora del documento.
ii) No inician un procedimiento administrativo: Su eficacia se despliega desde el mismo momento de la presentación, sin necesidad de una resolución posterior.
iii) No opera el silencio administrativo: Como no existe una solicitud que la Administración esté obligada a resolver, no se puede hablar de silencio positivo ni negativo.
¿Qué ocurre con los terceros afectados? La vía de actuación correcta
Una de las principales preocupaciones que aborda la sentencia es la posible indefensión de terceros que puedan verse perjudicados por una actividad iniciada mediante comunicación previa. Si no se puede recurrir directamente, ¿cómo pueden defender sus derechos?
El Tribunal Supremo ofrece una solución, de manera que los terceros afectados no están desprotegidos. Su vía de actuación consiste en acudir a la Administración para que esta ejerza sus potestades de control, comprobación e inspección sobre la actividad comunicada. Si, después de esta solicitud, la Administración:
A) Actúa y dicta un acto administrativo (por ejemplo, ordenando el cese de la actividad o imponiendo condiciones), este acto sí será recurrible.
B) Permanece inactiva, su silencio ante la petición de control podrá constituir un acto administrativo presunto, también susceptible de recurso.
El caso concreto: La importancia de distinguir el acto impugnado
El recurso de casación analizado por el Supremo provenía de un caso en el que una comunidad de propietarios interpuso un recurso de reposición contra un Acuerdo de la Junta de Gobierno Local. Este Acuerdo no se limitaba a recibir la comunicación previa de una actividad inmobiliaria, sino que, además, “se da por enterada” y “condiciona la licencia” a la presentación de determinada documentación.
En las instancias anteriores, al igual que el Tribunal Supremo, se determinó que el recurso de reposición fue indebidamente inadmitido. El error de la Administración local fue confundir la comunicación previa (no recurrible) con el Acuerdo de la Junta de Gobierno (un acto administrativo en toda regla y, por tanto, impugnable).
El objeto del recurso no era la comunicación de la Sra. Loreto, sino la decisión posterior del Ayuntamiento, que contenía una declaración de voluntad de la Administración.
Conclusión e implicaciones prácticas
La doctrina del Tribunal Supremo es firme: no es procesalmente viable interponer un recurso directo contra una comunicación previa o una declaración responsable. La estrategia correcta para un tercero afectado pasará por instar a la Administración competente a ejercer su potestad de control y verificar la legalidad de la actividad. No obstante, en caso de que la Administración dicte un acto expreso o permanezca inactiva, deberá recurrirse dicho acto administrativo (expreso o presunto).
El presente artículo es meramente divulgativo y no supone asesoramiento ni compromiso de actualización.
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