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La reciente Resolución núm. 459/2025 del Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público (TCCSP) ofrece un análisis detallado de diversas cuestiones recurrentes en la impugnación de las licitaciones, como la división en lotes o los requisitos técnicos. No obstante, hay dos aspectos merecen una atención especial por su relevancia práctica en impugnaciones de pliegos y licitaciones de contratos del sector público: el tratamiento de las cláusulas de arraigo territorial y, sobre todo, los efectos jurídicos del aplanamiento del órgano de contratación a las pretensiones del recurrente.
A menudo y en la práctica, muchas Administraciones Públicas son bastante reticentes al uso de esta facultad, y al no valorarlo, se contribuye al retraso en la tramitación del expediente de contratación. Sin embargo, es una facultad interesante, sobre todo cuando hay licitadores que apuntan cuestiones con poco debate jurídico o técnico al respecto, o incluso de cara a la subsanación de errores conceptuales.
Contexto del recurso
El caso surge del recurso interpuesto por una empresa interesada en los pliegos del contrato de servicio local de teleasistencia de la Diputación de Barcelona. La impugnación se basaba en cuatro motivos principales:
a) La falta de división en lotes del contrato;
b) La exigencia que el centro de atención de soporte estuviera ubicado en Cataluña;
c) Una determinación presuntamente errónea del presupuesto base de licitación (PBL);
d) La imposición de requisitos técnicos que, según la recurrente, restringían la concurrencia.
Si bien el Tribunal analiza y resuelve cada uno de estos puntos, nos centraremos en el segundo motivo y su resolución a través de la figura del aplanamiento, dos cuestiones que presentan su interés y que la Resolución permite comentar.
La cláusula de territorialidad: justificación y límites
El pliego de prescripciones técnicas (PPT) exigía, en su apartado 5.2.1.7, que la empresa contratada dispusiera de un «centro de atención de soporte» ubicado en Cataluña. La Empresa recurrente-licitadora impugnó este requisito por considerarlo una cláusula de arraigo territorial prohibida, argumentando que no estaba justificada ni era proporcionada, ya que el servicio de soporte se presta de manera telemática y no requiere una ubicación geográfica concreta.
La respuesta de la Diputación de Barcelona es el punto clave de esta controversia. En su informe, el órgano de contratación «acepta y enmienda la ubicación territorial del centro de atención de soporte en Cataluña que considera un error de transcripción». Es decir, se aplana a la pretensión de la recurrente.
No obstante, la Diputación añade que su intención era exigir que el centro de atención principal (y no el de soporte) estuviera en Cataluña, justificándolo por la necesidad de conocimiento del territorio, la cooficialidad lingüística y la gestión de recursos humanos.
Las cláusulas de prohibición de arraigo territorial, si bien son improcedentes en términos generales, han sido también matizadas. Por ejemplo, en la Sentencia nº 1447/2021 de la Sala Tercera del Tribunal Supremo se establece una doctrina clave: en contratos con un objeto específico, como la gestión de residuos, el principio de proximidad puede justificar un criterio de valoración donde se premie la proximidad geográfica. Esta excepción se fundamenta en una razón imperiosa de interés general (la protección del medio ambiente y la salud pública) que está recogida en la normativa sectorial, tanto europea como nacional.
Por ejemplo, la Resolución nº 378/2023 del TACP de Madrid aplicaba directamente esta doctrina, considerando que una ponderación de 15 puntos sobre 100 por disponer de una planta en la región es una medida proporcionada y no excluyente, validando así el mencionado criterio. Por el contrario, la Resolución nº 109/2024 del TACP de Madrid criticaba el uso de este tipo de cláusulas de manera contundente cuando se emplean para colocar a determinados licitadores en una posición de ventaja por encima de otros, ya sea como criterio de solvencia para concurrir, o para que exista una puntuación “de salida” superior, si no se tiene en cuenta el objeto del contrato.
En estos términos, la Resolución nº 910/2025 de 19 de junio del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) abordaba hace unos meses la cuestión, recordando la jurisprudencia del TJUE, entendiendo que no pueden considerarse discriminatorias de manera automática, sino que hay que prestar atención al objeto y finalidad del contrato, y establece también el principio de proporcionalidad a la hora de que no vaya más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo legítimo que puede perseguir el hecho de establecer un arraigo territorial.
La legalidad de estas cláusulas depende, fundamentalmente, de:
i) El objeto del contrato y si existe una normativa sectorial que ampare el criterio de proximidad.
ii) Una justificación suficiente en el expediente.
iii) Una ponderación proporcionada que no restrinja la concurrencia de manera injustificada.
Esto contrasta con el caso de la teleasistencia de la Diputación de Barcelona, donde la naturaleza telemática del servicio hacía difícil justificar un requisito de proximidad física, motivo por el cual el órgano de contratación se aplanó.
El Tribunal, ante esta situación, adopta una decisión impecable, pues:
A) Acepta el aplanamiento: al reconocer el órgano de contratación que el requisito impugnado era un error, el Tribunal estima el recurso en este punto.
B) No prejuzga la futura modificación: el TCCSP se niega a valorar la idoneidad de la propuesta de la Diputación de aplicar el requisito al centro principal. Advierte que esto no es una simple corrección de error material, sino una modificación sustancial del pliego que, si se quisiera llevar a cabo, debería seguir los trámites legales pertinentes (como sería la retroacción de actuaciones según el artículo 124 de la LCSP) y, además, debería justificarse materialmente respetando la doctrina consolidada sobre las cláusulas de territorialidad (como la Sentencia del TJUE en el asunto C-234/03, caso Contse).
La Institución del aplanamiento y sus efectos en el recurso especial en materia de contratación
El aplanamiento es el acto procesal por el cual la parte demandada (en este caso, el órgano de contratación) reconoce la legitimidad de las pretensiones de la parte demandante (la recurrente). La Resolución nº 459/2025 es muy clara sobre sus efectos, una doctrina que se ve reforzada por la Resolución núm. 485/2025 del mismo Tribunal, dictada unos días después en relación a otro caso.
Ambos pronunciamientos establecen una regla consistente. El aplanamiento del órgano de contratación debe conducir a la estimación del recurso en el motivo correspondiente, siempre que la pretensión aceptada no se aprecie manifiestamente contraria al ordenamiento jurídico.
Esta doctrina, que el Tribunal basa en la aplicación integradora del artículo 75 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contenciosa administrativa (LJCA), tiene implicaciones fundamentales:
- El aplanamiento evita que el Tribunal deba entrar a valorar el fondo de la controversia sobre aquel punto concreto. Si la Administración reconoce el error, no hace falta un debate contradictorio.
- El aplanamiento no es absoluto. El Tribunal se reserva una potestad de control de legalidad final para preservar el interés público. Si la consecuencia de aceptar el aplanamiento fuera una decisión ilegal (por ejemplo, si vulnerara principios esenciales de la contratación pública o derechos de terceros), el Tribunal no estaría vinculado por este.
- Aunque el recurso especial protege el interés público, se admite que la Administración pueda disponer de su posición procesal, reconociendo un error y facilitando una resolución más ágil del conflicto generado.
La Resolución TCCSP nº 485/2025 lo ejemplifica perfectamente en un caso de adjudicación. La recurrente impugna la valoración de un criterio técnico de la adjudicataria. El órgano de contratación, tras revisar la oferta, se aplana a la pretensión. El Tribunal, constatando que el aplanamiento «no se aprecia contrario al ordenamiento jurídico», estima el recurso y anula la adjudicación, ordenando la retroacción de las actuaciones al momento anterior a la valoración de las ofertas.
Conclusiones
La Resolución TCCSP de 28 de noviembre de 2025 nos deja dos enseñanzas de interés para la práctica en la impugnación de las licitaciones:
i) En cuanto a la territorialidad, confirma que cualquier requisito de arraigo debe estar sólidamente justificado, ser proporcional y estar directamente vinculado a la correcta ejecución del objeto del contrato. Un simple error de transcripción no permite sustituir un requisito ilegal por otro diferente sin seguir los procedimientos de modificación de pliegos.
ii) Respecto al aplanamiento, consolida la doctrina de que este acto de la Administración conduce, como regla general, a la estimación del recurso en el punto aceptado. El Tribunal mantiene un rol de garante de la legalidad, pero solo actuará en contra del aplanamiento si la solución resultante es manifiestamente ilegal. El aplanamiento, por tanto, se convierte en una figura procesal que resulta una herramienta eficaz para la corrección de errores y la resolución de conflictos, evitando dilaciones innecesarias cuando la propia Administración reconoce la razón del impugnante.