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En el ámbito del derecho administrativo sancionador, las garantías procedimentales constituyen un pilar fundamental para la protección de los derechos de los ciudadanos. La STSJ de Andalucía (Sevilla), nº 942/2025, de 9 de octubre de 2025 (Rec. 522/2024), refuerza una de estas garantías esenciales: la necesidad de que las funciones que impliquen el ejercicio de potestades públicas sean desempeñadas exclusivamente por funcionarios públicos.
1. Antecedentes del caso
El caso analizado surge de un recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad mercantil Frucosur, S.L. contra una resolución sancionadora de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir. El motivo principal de impugnación, y el que finalmente determinó el resultado del litigio, fue un vicio en la tramitación del procedimiento: la persona designada como instructora del expediente no tenía la condición de funcionaria, sino que era personal laboral fijo del organismo.
2. El núcleo del debate y las alegaciones de las partes
La controversia se centró en determinar si la instrucción de un expediente sancionador por parte de personal laboral constituye una mera irregularidad formal o, por el contrario, un vicio de nulidad que invalida todo el procedimiento.
2.1. Alegaciones de la Administración
En primer lugar, se sostenía que la instructora era una empleada pública seleccionada conforme a los principios de igualdad, mérito y capacidad. Se argumentaba que su función era principalmente de ordenación e impulso procesal, y no un ejercicio directo de la potestad sancionadora. También se destacaba que trámites clave como la incoación del expediente y los informes técnicos fueron realizados por funcionarios de carrera. Por último, calificaba el hecho como una irregularidad formal no invalidante, ya que no se había generado indefensión al administrado.
2.2. Alegaciones de la recurrente
Se invocaba la vulneración de la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo, que reserva el ejercicio de funciones que impliquen participación en potestades públicas exclusivamente a funcionarios.
3. La resolución de la Sala de Sevilla
La Sentencia acoge íntegramente la tesis de la parte recurrente y anula la sanción, basándose en una interpretación rigurosa de la jurisprudencia del Tribunal Supremo. La Sala razona que:
i) La naturaleza de la potestad sancionadora: El procedimiento sancionador es una manifestación del ius puniendi del Estado. Por tanto, su tramitación debe estar rodeada de las máximas garantías.
ii) Reserva de funciones a funcionarios: El ejercicio de funciones que impliquen la participación, directa o indirecta, en el ejercicio de potestades públicas corresponde exclusivamente a los funcionarios públicos. Esta es una regla básica en materia de tramitación de procedimientos administrativos.
iii) La instrucción no es un trámite accesorio: El Tribunal rechaza categóricamente el argumento de que la función del instructor es meramente accesoria o de impulso. Considera que la instrucción constituye una «genuina actividad administrativa» dentro del procedimiento sancionador, que condiciona de manera decisiva la resolución final.
iv) Insuficiencia de la intervención parcial de funcionarios: El hecho de que otros trámites (incoación, informes) hayan sido realizados por funcionarios no convalida el vicio original. La designación de un instructor no funcionario contamina la validez del procedimiento en su núcleo.
En palabras de la propia sentencia, citando la doctrina del Supremo: «no es admisible, para alterar esta exigencia, pretender hacer una distinción dentro del procedimiento entre actuaciones esenciales y accesorias (…) porque ello supone desconocer la relevancia de cada trámite que integra el procedimiento».
4. Implicaciones prácticas de esta Sentencia
Esta sentencia tiene una notable relevancia práctica para los profesionales del derecho que actúan en la jurisdicción contencioso-administrativa ya que, de entrada, refuerza una vía de impugnación sólida y preliminar, pues ante un expediente sancionador una de las primeras comprobaciones que debe realizarse es la condición profesional del instructor designado. Si no es funcionario de carrera, existe un motivo sólido para solicitar la nulidad de todo el procedimiento.
Por otro lado, limita la discrecionalidad de la Administración sancionadora, ya que impide que las Administraciones Públicas utilicen personal laboral para funciones centrales en el ejercicio de sus potestades, garantizando así los principios de estabilidad, neutralidad e independencia que caracterizan la relación funcionarial.
Finalmente, consolida la doctrina del Tribunal Supremo en el sentido de mantener la doctrina sobre la reserva de funciones, extendiéndola a supuestos que van más allá del caso original (externalización a empresas públicas como TRAGSATEC) para aplicarla directamente a la tipología de personal dentro de la propia Administración. De hecho, con posterioridad a esta Sentencia, la Sala Tercera también ha interpretado que la exigencia de personal funcionario en expedientes sancionadores también puede ser desarrollada por funcionarios interinos (STS, Sala Tercera, de 27 de noviembre de 2025, rec. 6013/2024), lo que igualmente supone un importante precedente en materia administrativo-sancionadora, así como respecto de las facultades de las que disponen los funcionarios interinos, en la línea expansiva y aperturista de la STC nº 106/2019, de 19 de septiembre, que ya abordó la redacción del artículo 9 del TRLEBEP en el sentido de interpretar que los interinos también pueden llevar a cabo y participar directa o indirectamente en potestades públicas o en la salvaguarda de intereses generales, y que pueden asimismo desempeñar las funciones reservadas de acuerdo con el artículo 10.1 del TRLEBEP.
En definitiva, esta resolución recuerda que el cumplimiento escrupuloso de las normas procedimentales no es un mero formalismo, sino una garantía esencial para el administrado, especialmente cuando se enfrenta al ejercicio del poder sancionador del Estado.
El presente artículo es meramente divulgativo y no supone asesoramiento ni compromiso de actualización.
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